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如何在短期内破解土地瓶颈
2010年末我国城镇化水平已达到47%，但与发达国家和地区80%以上的城镇化率相比仍有较大的差距。当前，我国经济社会正处于加速发展的重要战略机遇期，城镇化是支撑我国经济持续增长的重要动力之一。城镇化不仅包括了城镇服务业的发展，而且起到扩大并带动我国服务贸易发展的作用，而目前制约我国城镇化和服务部门发展的最大制度障碍则在于土地制度，破解土地瓶颈对于解放我国服务业生产力，促进城乡统筹，加快服务贸易发展，具有重大意义。
一、现行城镇化与服务业发展的误区
城镇化不仅仅是农民上楼，城镇化的内涵包括了城镇能够为城镇生活的居民提供全面的城镇化服务，比如商务服务、通信服务、建筑和相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、健康服务、旅游服务、娱乐文化和体育服务、运输服务、其他服务等。因此，从这一意义讲，推进城镇化要从根本上依托于服务业的快速发展。
服务业尤其是现代服务业在促进农业现代化、农村集约化发展中发挥了基础保障作用，除此之外，城镇的基础性功能如生活居住、商贸物流、产业承载、旅游休闲、文化传播、社会组织等更是离不开城镇服务业的发展。可以说没有城镇服务业的发展完善，就不可能实现产业、经济、社会、文化的交融互动，也就不可能有城镇化可持续的健康发展。
同时，城镇集聚了相对密集的智力型人口、相对集中的企业群体和相对收入较高的有旺盛购买力的消费人群，提供了相对完善齐全的软硬件设施，这些又从市场需求、资金和劳动力供应、基础设施保障等方面促进了城镇服务业的发展。大量国内外实证研究也证实：随着经济水平的提高，一国城镇化进程与其服务业的发展水平呈现出高度的正相关性。
其次，农村城镇化能够推进产业结构的优化。城镇化直接为二、三产业的发展提供了发展平台，提高了二、三产业的集聚经济效应。城镇化还创造了二、三产业发展在环境上的外部经济效应，如劳动力整体素质的提高、公共服务设施和信息服务工作的完善。为实现产业结构由二、三、一向三、二、一转型升级提供了新的动力。
目前，大量的农民工，虽然居住在城市并被计算为城市人口，但其并不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市居民。这其中，固然有户籍制度的制约，但城镇服务业发展滞后才是制约城镇化进程加快的根本所在，这从广东城镇化的发展进程中可以得到印证。
二、城镇化与服务贸易的发展困局
我国的城镇化应该是开放式的城镇化，目前对于我国广大中西部地区而言，城镇化已经不可能复制广东先发地区城镇化的模式，即依托外向型的加工贸易模式。但是，开放性的基本属性并未改变，在当前条件下，我国城镇化要依托发展服务贸易来推进新型城镇化的建设，特别是推动特色服务贸易的发展。
通过城镇化，在夯实服务经济基础与健全基本服务的同时，着力因地制宜，提高重点服务行业的竞争力，比如旅游服务、信息服务、文化创意和体育服务等，扩大服务贸易出口。而且，改善的城镇化服务水平能够带来人口集约、劳动集约、产业集约、土地集约、资金集约与技术集约，使生产要素由分散无序状态向规模集约型转变。城镇具有较为完善的公共设施，交通、通讯、商贸金融、服务业及教育、文化娱乐、卫生和社会保障事业不断发展，能够形成较高的聚合效应，降低服务产业发展成本，增加盈利，为产业结构调整，尤其是二、三产业的集聚创造了有利条件。
除此之外，城镇化在避免贸易壁垒中将发挥重大作用。从目前的趋势来看，劳工权益保护问题越来越受到国际社会的关注，先后出现了国际劳工标准、核心劳工标准、社会条款、企业社会责任守则以及SA8000社会责任标准等，它们对中国企业的影响也各不相同。从长远来看，劳工权益保护是经济全球化发展的必然趋势，有些劳工标准还可能成为贸易壁垒。在将农民转变为产业工人的过程中，我国要按照国际劳工标准(SA8000)为转移的工人提供相应待遇，避免外国市场以用工借口限制我国对外贸易发展。只有这样才能一方面切实保障产业劳动者的合法利益，提高其收入水平和生活水平；另一方面又能为我国规避贸易壁垒，扩大出口，创造良好条件。
三、制约城镇化和服务贸易发展的制度瓶颈
目前，制约我国城镇化和服务业发展制度瓶颈关键在于土地制度改革滞后，我国目前的土地管理制度对农村集体土地的产权主体尚未界定清晰，从而导致农民无法正当享受土地的收益权。同时，现在征地制度的价格剪刀差也严重损害农民利益，一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，而微薄的土地转让费，被镇、乡、村层层剥洋葱皮，农民也无法全部获取。在我国经济持续发展和土地价值日益增值的背景下，农民的利益未能与城镇化的进程同步。此外，我国还缺乏严格的土地管理和耕地保护制度。在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控及监管措施还远不够有效。
这些问题使得我国在城镇化进程中，仍无法保障农民的权益，一方面，使得农民进城后仍面临着低收入的境遇，另一方面，农民仍无法享受到基本的城镇服务。这样就导致农民既无法迅速带动城镇消费，又无法为城镇发展，特别是服务贸易的发展，提供高素质的劳动技能，进而导致我国的城镇化表现出一种伪城镇化的困扰局面。
中国目前对城镇化率的统计与实际具有城镇户籍、享受城镇居民待遇的实际居民数字并不相符，大量长期居住在城市的农民工以及在镇区生活却务农的农业户籍人口实际上是被城镇化了。然而，城镇中生活成本高、失去传统的土地保障、城镇户籍制度的限制、社会保障程度低，导致大量伪城镇人口无法为持续推动城镇化的可持续发展，也不能有效地促使这部分人口去实施人力资本投资，从而也就无法为城镇产业结构升级、服务经济和服务贸易发展提供高素质的劳动力。
四、关于改革土地制度的政策建议
针对以上问题，我们认为，破解我国城镇化发展难题，促进我国服务业和服务贸易迅速发展的关键在于加快改革我国现存土地制度中的不合理部分。
首先，近期用3年时间，要做到确权发证，即明确规定农村居民从土地使用、经营及流转中所具有权利，并通过发证形式予以确认。
应该尽快修改《土地管理法》《城市房地产法》等法律中关于集体土地必须经过政府征收才可以进入土地一级市场的偏离宪法精神规定；尽快废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收征用审批程序；尽快按照同地、同价、同权原则，将集体土地和国有土地统一纳入管理有序的土地市场。
要确立乡镇在基层管理层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村集体土地使用权证的长期化和市场化，体现出市场对土地资源的优化配置基础性作用。
其次，到十二五后期用5年时间，进一步完善以确权发证为前提的土地制度体系，要通过立法来保障农民的农村土地增值性收益。
一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等囤地行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。
二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少、质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。
三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。
再次，争取到2020年用8年的时间来实现农村宅基地能够顺利进入二级流通市场流转，并在此基础上重新调整配置中央和地方的财权，从而在财政体制层面改变现在地方土地财政的问题。
搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。一方面要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的价值。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加大农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的价值。同时，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。此外，要根据市场运行机制合理构建农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。
建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性。农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地(主要是耕地)；同时对农村土地流转范围内的丘陵闲置、浅山坡空闲地加以利用。在具体实施过程中做到四统一(统一规划，统一布局，统一实施，统一建设)，保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。
对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和社会主义新农村发展的建设问题，关键还要保障三农问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村土地规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探索城市观光农业发展模式，又要根据实际需要适度进行城市化发展。
建立健全农村保障机制，为农村土地流转提供可靠保障。当前，土地是我国农村广大农民的生存之本，收入之源，鉴于农民整体科技水平和应对市场风险的能力等方面的局限性，多层次、全方位地建立农村保障机制，是农村土地流转顺利推进的强有力的保障。
如何通过管理创新解决城市土地问题
一、吸取过去城镇化的历史教训
实行改革开放以来，我国城镇化以前所未有的速度快速推进，并取得了显著成绩。
国务院各相关部门和地方政府在推进城镇化方面开展了卓有成效的工作，在土地管理方面切实加强了土地利用管控和综合整治。为确保耕地保有量，完善了以规划计划管理、基本农田保护、耕地占补平衡等为手段的土地利用管控体系。围绕建设高标准农田开展农村土地整治，通过城市低效用地再开发、工矿废弃地复垦等模式开展建设用地整治。大力推进农村集体土地确权登记，截至2012年10月底，全国农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86%。
但是，在过去城镇化过程中也留下了深刻的历史教训。全国人大财经委员会日前在提交的一份关于城镇化的调研报告中指出，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。
2000年至2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增加110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。
当前，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而继续扩大。一些地方强征农民土地，低征高卖，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益。有的地方因此出现群体性骚乱事件。同时，农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在。另外，青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化”日益严重，目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员”为主，有的地方农村大量土地撂荒。
过去在粗放式推进城镇化方面的教训值得我们认真吸取，在今后新型城镇化过程中决不能再犯类似的错误。
二、新型城镇化需创新土地管理体制机制
报告提出，今后促进城镇化健康发展，要实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。
要解决新型城镇化进程中的土地管理问题，需要完善和创新土地管理体制机制，进行科学管理和综合治理。要确保耕地保有量18.18亿亩的“红线”，需要完善土地利用管控体系；要高效节约用地，需要加快调整经济结构和转变经济发展方式；要杜绝城市“摊大饼”式扩张，需要创新更严格的城市土地管理制度；要使地方根本上摆脱对“土地财政”的依赖，需要顶层设计和实施新的财税体制；要抑制房地产价格泡沫化趋势，需要限制高档商品房开发、加大保障房建设力度，完善房地产调控机制等。
“要进一步深化改革，创新体制机制，更多依靠市场手段，充分发挥市场作用，破解城镇化制约因素。”全国人大财经委报告提出的相关建议，应当适用于新型城镇进程中的土地管理实践。要深化农村土地制度改革，在保护农民土地财产权利的同时确保土地增值收益主要归农民所有。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作。支持农民承包地按照依法、自愿、有偿的原则有序流转，促进农村土地适度集中和规模化经营。同时深化征地制度改革，建立符合市场规律的征地补偿机制。
如何解决大城市用地指标困境？
日前，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，自然资源部支持广东和深圳，从国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡、全民所有自然资源资产有关试点、不动产登记、土地只征不转以及深圳深化自然资源领域改革探索等九个方面，进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动自然资源领域治理体系和治理能力现代化。
在建设用地方面，自然资源部发出的意见提出要支持广东探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制；支持探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策，探索海域立体分层设权。
深圳作为中国设立的第一个经济特区，城市发展较早较快，但同样也面临着建设用地紧缺的矛盾。公开数据显示，目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里，（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。另据2019年12月，深圳市规划和自然资源局、市统计局联合发布的数据显示，深圳耕地的面积达3618公顷（5.43万亩）。此外，按照2005年10月17日公布的《深圳市基本生态控制线管理规定》，作为保护深圳经济和社会可持续发展的“生命线”和“高压线”，基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占比48.76%，接近深圳市总面积的一半。
《经济日报》指出，根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%~40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。
由此，对于土地资源稀缺的深圳而言， 探索建立省域内的建设用地交易机制；支持创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制等措施可有效化解深圳建设用地“短缺”的矛盾。
贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出，长期以来，我国面临区域发展不均衡，东部较发达地区耕地、建设用地指标紧缺，相对而言中西部地区土地相对充足，但土地利用率较低、土地价值难以实现，这些不均衡制约国家整体发展。《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》是中央对于土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，深圳发展的比较早，可建设用地已接近“天花板”，但是城市要发展，就只能通过省域内的建设用地交易机制来实现。比如河源、惠州这些地方的建设用地指标比较多，深圳可以购买这些建设用地指标，而河源等城市也可以享受到深圳城市化进程带来的红利。
苏州大学法学院教授、副院长程雪阳也指出，此次意见明确“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制”，深圳这类城市要发展，但又不能触碰耕地红线、生态红线，就可以全国一盘棋，深圳可以向宁夏、甘肃这样有大量的耕地的地方实行跨区域交易。
对于推出“补充耕地指标跨区域交易机制”的原因，中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长邹琳华表示，推出“补充耕地指标跨区域交易机制”主要是破解超大城市建设用地指标紧缺的困境，顺应人口向大城市流动的需要。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡。推出“建立省域内的建设用地交易机制”以及“补充耕地指标跨区域交易机制”可以在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡，有利于提高土地利用效率，平抑土地价格。
“探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制，未来通过跨区域土地交易获得土地增量，有利于改善建设土地不足对于城市建设和经济发展的制约，并改善房地产市场土地、住宅供不应求的矛盾。”许小乐说道。
邹琳华提到，按规定占用多少耕地就要补充多少耕地，保证耕地总量不减少。“问题是像深圳这样的城市，占用了耕地没有地方可以补充。或者在全省范围内，也没法等量补充。这时，如果中西部省份有条件可以代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”